Американское правительство нацелилось на стейблкоины с помощью новых правил по борьбе с отмыванием денег

Эпоха, когда эмитенты стейблкоинов могли функционировать в условиях отсутствия регулирования, пользуясь фрагментированным надзором, унаследованным от общих рамок, применимых к компаниям, предоставляющим услуги по обмену денег, без обязательных проверок резервов и действительно обязательных программ по борьбе с отмыванием денег (AML/CFT), похоже, окончательно закончилась в Соединенных Штатах. После краха 2022 года и серии банкротств, которые выявили масштаб структурных недостатков в этом секторе, нарастало напряжение между стремительным ростом рынка стейблкоинов, который сегодня составляет несколько сотен миллиардов долларов, и отсутствием единой федеральной структуры, способной подчинить эти инструменты стандартам соответствия, сопоставимым с теми, которые применяются к традиционным финансовым институтам. Это напряжение, усиленное неоднократными предупреждениями международных организаций, таких как GAFI, об использовании стейблкоинов для финансирования терроризма и трансграничного отмывания денег, превратило вопрос регулирования AML для стейблкоинов в один из самых политически значимых законодательных вопросов в Вашингтоне.

В этом контексте Конгресс США наконец принял закон GENIUS Act – Guiding and Establishing National Innovation for U.S. Stablecoins, впервые создав единую федеральную структуру для выпуска стейблкоинов и установив срок соблюдения требований, равный январю 2027 года. До принятия этого закона эмитенты работали под общим надзором Financial Crimes Enforcement Network (FinCEN) в качестве поставщиков услуг по обмену денег, с базовыми обязательствами по регистрации в области KYC и AML, но без конкретных требований к резервам, ежегодным аудитам или программам соответствия санкциям – пробел, которым недобросовестные субъекты научились методично использовать, особенно через вторичные рынки, где стейблкоины переходят из рук в руки без систематической проверки контрагентов. Тот факт, что такие инструменты, как USDT компании Tether, смогли достичь капитализации, превышающей сто миллиардов долларов, работая из оффшорных юрисдикций и никогда не подвергаясь полному аудиту со стороны федерального регулирующего органа США, сам по себе иллюстрировал масштаб недостатка надзора, который закон GENIUS Act теперь стремится устранить.

Вопрос, который возникает, заключается не столько в том, была ли эта регуляция необходима (консенсус по этому вопросу достаточно широк, в том числе и среди представителей отрасли), сколько в том, что конкретная структура этих новых правил раскрывает о философии регулирования, лежащей в основе американской системы, и о компромиссах, достигнутых между необходимостью обеспечения финансовой стабильности и сохранением инноваций в секторе, где Соединенные Штаты стремятся укрепить свои позиции мирового лидера. Какие именно субъекты являются целью регулирования? Какие механизмы обеспечения соблюдения предусмотрены? И, самое главное, какие конкретные изменения влечет за собой это предложение для инвесторов, которые владеют или используют стейблкоины в повседневной жизни?

Анатомия предложения: что рамки AML/санкций Министерства финансов раскрывают о реальном механизме мониторинга стейблкоинов, имеющих право действовать в соответствии с федеральным законодательством США.

Чтобы понять истинный масштаб этого решения, необходимо разобраться в механизме его реализации. Как сообщается в The Block, Министерство финансов США опубликовало совместное предложение о правилах, исходящее от Управления по борьбе с финансовыми преступлениями (FinCEN) и Управления по контролю за иностранными активами (OFAC) – двух агентств с взаимодополняющими, но различными мандатами: одно отвечает за борьбу с отмыванием денег и финансированием терроризма, другое – за соблюдение американского режима экономических санкций. Эта институциональная двойственность сама по себе является показательной: Министерство финансов рассматривает стейблкоины не просто как проблему финансового соответствия, а как потенциальный вектор угроз национальной безопасности, что оправдывает одновременное участие двух основных структур федерального финансового контроля.

Предложение распространяется исключительно на уполномоченных эмитентов стейблкоинов (PPSIs) – категория, определенная законом GENIUS, которая включает эмитентов, являющихся либо дочерними предприятиями страховых учреждений, либо организациями, получившими разрешение на выпуск стейблкоинов от федерального или штатного регулятора. Конкретно, предложенная структура различает три типа уполномоченных эмитентов: банки и их филиалы, находящиеся под надзором Федеральной резервной системы, небанковские эмитенты, одобренные Управлением контролера денежного обращения (OCC), и эмитенты, аккредитованные на уровне штата – последние ограничены выпуском в размере до десяти миллиардов долларов, после чего обязаны переходить под федеральный надзор. Эта институциональная структура фактически исключает эмитентов, зарегистрированных за рубежом, таких как Tether, которые не стремились получить одобрение в США, при этом создавая четкий нормативный периметр для таких игроков, как Circle, эмитента USDC, которые уже работают в соответствии с принципами, близкими к банковским стандартам.

В отношении FinCEN, PPSIs должны будут создавать и поддерживать надежные программы AML/CFT (противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма), включая выявление и смягчение рисков, постоянный мониторинг транзакций и применение правила Travel Rule организации GAFI – которое обязывает передавать данные об идентификации отправителей и получателей для каждой транзакции, превышающей установленные нормативные пороги. Этот пункт особенно важен: правило Travel Rule, которое уже является частью стандартов американского банковского права с 1996 года, теперь будет применяться явно к трансферам стейблкоинов, устраняя пробел, которым незаконные субъекты использовали для обхода требований по идентификации сторон. FinCEN также уточнила, что будет применять подход к надзору, основанный на принципах, указывая на то, что серьезные принудительные меры не будут применяться, если не будет выявлено существенного или системного сбоя в программах соответствия – важное уточнение, которое смягчает потенциально сдерживающий характер этой системы.

В части, касающейся OFAC (Управление по контролю за иностранными активами), предложенные правила обязывают эмитентов разрабатывать "эффективную" программу соответствия санкциям, включающую внутренние контрольные механизмы, основанные на анализе рисков, регулярные аудиты и системы скрининга санкций, способные фильтровать транзакции по спискам агентства, в частности, по списку SDN (Specially Designated Nationals). Как мы анализировали в связи с шестнадцатью кошельками и биржами, замороженными в USDC компанией Circle, механизмы заморозки активов по требованию властей уже существуют в технической архитектуре некоторых стейблкоинов. Нововведением является юридическое закрепление обязательства, которое превращает ранее дискреционную практику в обязательное нормативное требование. Как эти обязательства повлияют на эмитентов, чья бизнес-модель основана на воспринимаемой нейтральности их инструментов, и на инвесторов, которые владеют ими в экосистеме DeFi?

Сигнал для отрасли: Соединенные Штаты не регулируют стейблкоины в вакууме – они переопределяют глобальный объем соблюдения требований AML (противодействие отмыванию денег) для цифровых активов в беспрецедентном масштабе и с беспрецедентной точностью в истории криптофинансов.

Предложение Министерства финансов США следует рассматривать в контексте международного нормативного ландшафта, из которого оно частично черпает вдохновение, но при этом отличается по ключевым моментам. В Европе регламент MiCA (Markets in Crypto-Assets) с 2023 года установил рамки надзора за эмитентами e-money tokens и asset-referenced tokens, включая требования к капиталу, ликвидным резервам и одобрению со стороны компетентных национальных органов. Однако MiCA не предусматривает столь детализированную программу AML/CFT, как предлагается сейчас дуэтом FinCEN (Управление финансовой преступности) и OFAC. Европейская директива по борьбе с отмыванием денег, которая в настоящее время пересматривается в рамках пакета AMLA, остается отдельным инструментом, управляемым отдельным органом, что создает проблемы координации, которые американская модель, объединяя обязательства в едином нормативном документе, стремится избежать.

На уровне GAFI, рекомендации которого по "правилу путешествий" (Travel Rule) и мониторингу поставщиков услуг в области виртуальных активов (Virtual Asset Service Providers, VASPs) стали ориентиром для многих юрисдикций, американская нормативная база представляет собой удивительно точную операционную реализацию международных стандартов – но с присущим американскому праву элементом принуждения, где экстратерриториальный охват режима санкций OFAC придает правилам влияние, выходящее далеко за пределы национальной территории. Иностранный эмитент стейблкоинов, осуществляющий транзакции в долларах США – что характерно для подавляющего большинства стейблкоинов, номинированных в USD, – потенциально может подпадать под требования "скрининга санкций", даже без физического присутствия в Соединенных Штатах. Эта юридическая реальность, которую новый проект призван уточнить и формализовать.

Следует также отметить, что эта инициатива является частью более широкого процесса реформирования банковского надзора в области борьбы с отмыванием денег (AML) в Соединенных Штатах, где регулирующие органы одновременно приступили к устранению оценок "репутационных рисков", которые приводили традиционные банки к систематическому отказу в открытии счетов компаниям, работающим в сфере криптовалют. Эта политика, парадоксальным образом, способствовала переходу эмитентов к оффшорным структурам с меньшей прозрачностью. Как мы анализировали в связи с доминированием Ethereum в инфраструктуре стейблкоинов и растущей ролью Visa в их расчетах, рынок стейблкоинов достиг институциональной зрелости – что иллюстрируется запуском расчетов USDC в сети VisaNet – и делает невозможным поддержание режима регулирования первого поколения, разработанного для незначительных объемов и периферийных игроков.

Ирония очевидна: стейблкоины, изначально задуманные как инструменты передачи стоимости, якобы свободные от ограничений традиционной финансовой системы – быстрые, безграничные, устойчивые к цензуре, – теперь, по крайней мере, в своей версии, разрешенной к эксплуатации в соответствии с американским законодательством, подпадают под самую детализированную систему AML, когда-либо применяемую к цифровому платежному инструменту в финансовой истории Соединенных Штатов, требующую регулярных аудитов, постоянных программ "скрининга санкций" и отслеживаемости контрагентов, сопоставимой – или даже превышающей – ту, которая применяется к международным банковским переводам.

Что новые правила AML Министерства финансов фактически меняют для инвесторов, владеющих или использующих стейблкоины в своих стратегиях распределения активов и передачи стоимости.

• Различные требования в зависимости от используемого стейблкоина – Предлагаемые правила применяются только к поставщикам услуг стабильных монет, работающим по лицензии в США, что создает четкое разделение между такими игроками, как Circle (USDC), которые соответствуют этим требованиям, и Tether (USDT), который работает на Британских Виргинских островах без федеральной лицензии США. Держатели USDT не получают никаких гарантий надзора, предусмотренных законом GENIUS Act, но также освобождены от ограничений, которые он налагает – это создает асимметрию, которая может повлиять на восприятие риска относительно двух крупнейших стейблкоинов на рынке.
• Повышенный риск заморозки и блокировки транзакций для не соответствующих требованиям кошельков – Обязанность проведения формальной проверки на соответствие санкционным спискам OFAC означает, что лицензированные эмитенты будут иметь – и обязаны использовать – возможность замораживать кошельки или блокировать транзакции, связанные с организациями, находящимися под санкциями. Инвесторы, взаимодействующие с DeFi-протоколами, смешивающими средства из разных источников, или использующие мосты между блокчейнами, подвергаются риску того, что их адреса будут "загрязнены" из-за ассоциации с незаконными потоками, выявленными алгоритмами проверки санкций.
• Потенциальное влияние на ликвидность DeFi и доходность, связанную со стейблкоинами – Явное ограничение, налагаемое на эмитентов стейблкоинов, касающееся предоставления кредитов из их резервов или предложения доходности (yield) держателям – в соответствии с моделью чистого погашения 1:1, требуемой законом GENIUS Act – механически снижает полезность регулируемых стейблкоинов в качестве инструмента для получения пассивного дохода. DeFi-протоколы кредитования, использующие USDC в качестве обеспечения, должны будут адаптировать свои механизмы к этому ограничению, что может иметь потенциальные последствия для процентных ставок и глубины пулов ликвидности.
• Усиленные требования к отслеживаемости через правило "Travel Rule" для переводов между биржами – Применение правила "Travel Rule" к переводам стейблкоинов между лицензированными платформами означает, что биржи должны будут собирать и передавать данные для идентификации отправителей и получателей для каждой транзакции, превышающей установленные нормативные пороги.

Инвесторы, использующие межбанковские переводы для арбитражных стратегий или управления портфелем, должны ожидать более строгих требований к проверке личности и, возможно, увеличения сроков обработки при проверках соответствия.

• Ускоренный переход к стабильным монетам, соответствующим требованиям, в ущерб нерегулируемым альтернативам – Уточнение нормативно-правовой базы в США, вероятно, ускорит тенденцию, которая уже наблюдается в институционализации рынка стабильных монет, с явным предпочтением со стороны институциональных игроков – фондов, банков, платежных платформ – к инструментам, выпущенным в соответствии с американскими нормами. Как мы анализировали в связи с переходом DAI к USDS и его нормативными последствиями для держателей, крупные изменения в экосистеме стабильных монет часто происходят под давлением регулирования, что приводит к быстрой перестройке рыночного баланса, которую розничные инвесторы часто недооценивают.
• Затраты на соблюдение нормативных требований перекладываются на конечных пользователей – Обязанность для поставщиков услуг виртуальных активов (Virtual Asset Service Providers, VASPs) внедрять надежные программы AML/CFT (противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма), включая системы мониторинга транзакций, регулярные аудиты и инфраструктуру sanctions screening (проверки на соответствие санкциям), требует значительных операционных инвестиций, часть которых неизбежно будет переложена на спреды и комиссии за транзакции, взимаемые с конечных пользователей, будь то частные лица или институциональные игроки.

Необходимо сохранять осторожность: предложенные правила на данном этапе являются правилами, находящимися на стадии публичных консультаций, и могут быть существенно изменены до окончательного принятия. Кроме того, сохраняются несколько важных неопределенностей, в частности, точная структура взаимодействия между федеральным надзором и государственными лицензиями для эмитентов, находящихся ниже порога в десять миллиардов долларов, а также степень экстратерриториального применения, которую регулирующие органы намерены фактически применять к эмитентам, работающим за пределами страны.

Ключевые сигналы, за которыми следует следить.

Первым определяющим сигналом будет характер публичных комментариев, представленных крупными эмитентами стейблкоинов – Circle, Paxos, PayPal – в рамках периода регуляторных консультаций. Если эти игроки примут активную позицию сотрудничества, предлагая конкретные технические поправки, а не принципиальное несогласие, это будет означать, что отрасль считает предложенную структуру регулирования приемлемой и готова инвестировать в обеспечение соответствия до крайнего срока января 2027 года. Если же комментарии будут сходиться к требованию существенной пересмотра обязательств по проверке санкций или "правилу путешествий" – по причине их несовместимости с технической архитектурой публичных блокчейнов – это укажет на то, что переговоры между регуляторами и отраслью будут более длительными и конфликтными, чем предполагало администрация Трампа.

Вторым сигналом, за которым следует следить, является реакция Tether и экосистемы USDT на закрепление этой нормативной базы. Если Tether сохранит свою текущую стратегию избегания любых запросов на получение американских лицензий, продолжая доминировать на мировом рынке стейблкоинов с более чем 60% доли рынка по объему, это создаст растущее юридическое и политическое напряжение – крупнейшая концентрация стейблкоинов в долларовом эквиваленте окажется за пределами контроля, который закон GENIUS Act призван установить. Если же Tether начнет переговоры с американскими регуляторами о какой-либо форме регистрации или признания, это станет важным сигналом о сближении отраслей с глубокими последствиями для структуры рынка.

Третий сигнал носит геополитический характер: реакция конкурирующих юрисдикций – в частности, Сингапура, Объединенных Арабских Эмиратов и Великобритании – на новые обязательства, предложенные в Соединенных Штатах. Если эти юрисдикции увидят в американской нормативной базе возможность привлечь эмитентов стейблкоинов, стремящихся работать в рамках менее строгих режимов, может произойти ускоренная форма регуляторного арбитража, с парадоксальными последствиями: американская нормативная база, предназначенная для защиты рынка, может способствовать переносу части деятельности по эмиссии в менее строгие юрисдикции, снижая фактический охват надзора, не устраняя при этом системные риски, которые регуляторы стремятся контролировать. Способность Министерства финансов США оказывать свое обычное внетерриториальное давление через режим санкций OFAC будет иметь решающее значение для предотвращения этого сценария.

Перспективы – сценарии на ближайшие восемнадцать месяцев

Сценарий 1 – Ускоренная консолидация регулирования и институционализация рынка (вероятность: 65%)

В этом базовом сценарии, предложенное правило окончательно утверждается с незначительными техническими корректировками после общественного обсуждения, и крупные американские эмитенты – Circle, Paxos, PayPal – активно инвестируют в развитие своей инфраструктуры соответствия требованиям, чтобы соблюсти срок действия – январь 2027 года. USDC и стейблкоины, выпущенные по федеральной лицензии, получают значительную долю рынка среди институциональных игроков – банков, управляющих активами, платежных платформ – которые ранее не решались интегрировать стейблкоины в свою деятельность из-за регуляторной неопределенности. Рынок постепенно поляризуется между регулируемыми стейблкоинами для институционального использования и нелицензированными стейблкоинами для более широкого использования, но при этом существует повышенный воспринимаемый риск, и эта сосуществование не создает системного кризиса в краткосрочной перспективе. Общая ликвидность рынка стейблкоинов продолжает расти, чему способствует интеграция в институциональные платежные сети, такие как Visa, но распределение между участниками перераспределяется в пользу эмитентов, соответствующих американским нормам.

Сценарий 2 – Фрагментация и международный регуляторный арбитраж (вероятность: 35%)

В этом альтернативном сценарии ограничения, налагаемые нормами AML/CFT (противодействие отмыванию денег и финансированию терроризма), – в частности, запрет на анонимность, требования Travel Rule и затраты на соблюдение нормативных требований – оказываются настолько сдерживающими, что приводят к частичной миграции эмитентов и объемов в юрисдикции, предлагающие более гибкие нормативные рамки. Tether сохраняет свое доминирующее положение на рынке, не стремясь к американской лицензии, в то время как новые эмитенты, базирующиеся в Сингапуре, Объединенных Арабских Эмиратах или Гонконге, привлекают все большую долю азиатского институционального спроса и рынка развивающихся стран. Американские регуляторы отвечают ужесточением применения внетерриториальных санкций, что создает значительные операционные трудности для международных бирж, которые одновременно обрабатывают лицензированные и нелицензированные стейблкоины, и подпитывает политический дебат об эффективности реальной регуляторной системы, которая рискует защитить сокращенный внутренний рынок, одновременно теряя влияние на критическую массу мировой цифровой долларовой циркуляции.

Ирония заключается в следующем: Министерство финансов США, стремясь утвердить финансовый суверенитет Соединенных Штатов над экосистемой стейблкоинов, привязанных к доллару – то есть над инструментами, которые позволяют доллару циркулировать по всему миру без традиционной банковской инфраструктуры – рискует подтолкнуть наиболее крупные эмитенты к организации деятельности за пределами прямого контроля, тем самым еще раз доказывая, что в геополитике цифровых финансов способность государства к регулированию заканчивается там, где начинается децентрализованная архитектура, которую оно пытается контролировать.

На ту же тему:

• USDC: 16 кошельков и бирж заблокированы – как Circle уже применяет требования соответствия
• Ethereum доминирует на 65% рынка стейблкоинов – инфраструктура, которая станет основой новой системы AML
• Миграция DAI в USDS: сроки, регуляторные последствия и что нужно знать держателям

Эта статья не является инвестиционным советом. Предоставленная информация носит исключительно информативный и аналитический характер. Любые инвестиции в криптовалюты сопряжены со значительными рисками потери капитала. Проконсультируйтесь с квалифицированным финансовым консультантом, прежде чем принимать какие-либо инвестиционные решения.